공공재 개념을 다시 생각한다- 사회적 구성물로서 공공재 개념에 대하여

윤석열대통령이 은행의 '돈잔치'를 비판하면서 은행이 국방보다 더 중요한 공공재라고 일갈했다. 그런데 일각에서는 신고전파 공공재 개념(새뮤엘슨으로 소급되는)을 들고 나오면서 은행이 공공재가 아니다라고 반박하는 이상한 상황이 연출됐다. 과연 은행은 공공재인가, 아닌가 ?
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"공공재 정의의 재고

공공재에 관한 문헌은 광범위하고 다양하지만, 비경합성과 비배제성에 기반한 공공재의 표준 정의가 있습니다. 그러나 재화의 속성이 항상 이 표준 정의와 일치하는 것은 아닙니다. 주된 이유는 사회가 재화 혜택의 (비)경합성과 (비)배제 가능성을 수정할 수 있기 때문입니다. 재화는 종종 의도적인 정책 선택의 결과로 사적이 되기도 하고 공적이 되기도 합니다. 그렇기 때문에 재화의 공공성을 확대하는 것을 고려해야만 합니다.

사회적 구성물로서의 공공과 민간

사적 재화와 공적 재화를 정의하는 전통적인 접근 방식은 재화의 (비)경합적 속성과 (비)배제 가능한 속성을 식별한 다음(그림 2), 이러한 속성에 따라 재화를 사적 또는 공적 재화로 정의하는 것입니다. 앞서 언급했듯이, 경합적 편익은 한 사람이 재화를 소비하면 다른 사람이 재화를 사용할 수 있는 기회가 줄어드는 것을 의미합니다. 예를 들어, 한 사람이 우유 한 잔을 소비하면 다른 사람은 더 이상 우유를 사용할 수 없게 됩니다. 소비의 경합과 혜택의 배제 가능성 사이의 연관성이 항상 자동적으로 발생하는 것은 아니지만, 우유 한 잔의 예는 한 사람이 경합적 재화를 소비함으로써 다른 사람을 그 재화의 향유에서 배제할 수 있음을 보여줍니다. 이런 의미에서 우유는 경합재이면서 배제 가능한 재화이므로 그림 2의 사분면 1에 해당합니다. 이것은 사적 재화입니다.
또 다른 예인 토지 역시 원래 상태에서는 경합재이면서 배제재입니다. 그 결과 토지는 역사적으로 분쟁의 원인이 되어 왔습니다. 토지를 둘러싼 많은 분쟁이 계속되고 있지만, 많은 사회가 토지 소유권을 규제하고 불확실성을 최소화하며 잠재적 청구권자로부터 영토를 방어하기 위한 지속적인 경계의 필요성을 줄여주는 재산권 제도를 도입했습니다.  따라서 재산권은 토지와 같은 배제 가능한 재화를 인정되고 신뢰할 수 있는 사적 재화로 만듭니다. 사유재에는 일반적으로 시장에서 거래할 수 있는 능력을 포함하여 사용 방법을 결정할 수 있는 배타적 권리를 가진 사람이 누구인지 명시하는 명확한 재산권이 있습니다.
토지는 경합적이고 배타적인 재화이지만, 많은 전통 사회에서는 방목지와 사냥터를 개방적이고 배타적이지 않은 상태로 유지합니다. 그리고 일부 커뮤니티는 여전히 토지, 숲, 물, 동물 및 식물 종과 같은 자연 자원을 공유지 commons로 관리하고 있습니다(Barzel 1997, Bromley 1990, Demsetz 1967, Ostrom 1990). 이러한 접근 방식은 배제가능한 자원 excludable resources 이라고 해서 반드시 사유화하거나 배타적으로 exclusive 만들 필요는 없다는 점을 재확인합니다. 그렇게 하는 것은 정책적 선택이며, 종종 특정 재화의 지속 가능한 사용을 보장하기 위한 사회적 선택이기도 합니다".

사회는 설계에 의해 비경합 재화를 더 많이 공공적(비배타적)이 되도록 선택할 수도 있습니다. 어떤 경우에는 그러한 재화를 소비하도록 강제할 수도 있습니다. 예를 들어, 사람들은 일반적으로 재산권을 존중하도록 요구받습니다. 마찬가지로 성 평등을 포함한 인권 존중을 장려하는 데 정책적 관심이 높아지고 있습니다. 대부분의 국가는 인권 존중이 모든 집단에 완전히 배타적이지 않고 보장되도록 하기 위해 아직 갈 길이 멉니다. 가중치와 척도, 공통 통화와 언어, 특정 교통 규칙 등 보다 기술적 규범과 표준의 보편화에 대한 진보는 훨씬 더 쉽게 달성될 수 있었습니다."

 

원문
Rethinking the Definition of Public Goods

Although the literature on public goods is extensive and diverse, there is a standard definition of public goods anchored on nonrivalry and nonexcludability.5 But the properties of goods do not always correspond to this standard definition. The main reason is that society can modify the (non)rivalry and (non)excludability of a good's benefits. Goods often become private or public as a result of deliberate policy choices. That is why consideration should be given to expanding

Public and Private as Social Constructs

The conventional approach to defining private and public goods is to identify a good's (non)rival and (non)excludable properties (figure 2), then define the good as private or public based on those properties. As noted, rival benefits mean that one person's consumption of a good diminishes its availability for others. For example, if one person consumes a glass of milk, it is no longer available for others. Although the link between rivalry in consumption and excludability of benefits is not always automatic, the example of the glass of milk shows that by consuming a rival good, a person can exclude others from its enjoyment. In this sense milk is both a rival and an excludable good, and so falls into quadrant 1 of figure 2. It is a private good.
Another example, land, is also both rival and excludable in its original state. As a result land has been a source of conflict throughout history. Many struggles over land continue, but many societies have introduced property rights regimes that regulate land ownership, minimize uncertainty, and reduce the need for constant vigilance to defend territories against potential claimants. Thus property rights make excludable goods, such as land, a private good of recognized and reliable stature. Private goods usually have clear property rights specifying who has the exclusive right to determine how they can be used, including the ability to trade them in the market.
Even though land is a rival and excludable good, many traditional societies maintain open, nonexclusive grazing and hunting grounds. And some communities still manage as commons such natural resources as land, forests, water, and plant and animal species (Barzel 1997; Bromley 1990; Demsetz 1967; Ostrom 1990). These approaches reconfirm that excludable resources do not necessarily have to be made private or exclusive. Doing so is a policy choice, and often a societal choice to ensure the sustainable use of certain goods…
Society can also choose to make nonrival goods more public (nonexclusive) by design; see quadrant 2B of figure 3. In some cases it may even be compulsory to consume such goods. For example, people are usually required to respect property rights. Similarly, growing policy attention is being paid to encouraging respect for human rights, including gender equality.9 Most countries still have some way to go in making respect for human rights fully nonexclusive, ensured for all groups. Progress on universalizing more technical norms and standards—weights and measures, common currencies and languages, certain traffic rules—has been much easier to achieve
( Inge Kaul and Ronald U. Mendoza , Advancing the Concept of Public Goods, in Inge Kaul et al. eds., Providing Global Public Goods, 2003, 80-85 ).

* 이들은 이미 1999년에 신고전파 공공재 개념을 넘어서는 새로운 공공재 개념을 제시한 바 있다. 거기서는 순수 공공재와 비순수 공공재를 구분했다.(Kaul, Inge, Isabelle Grunberg, and Marc A. Stern, eds. 1999. Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century. New York: Oxford University Press.). 
2003, 1999 판 두권의 책 모두 UNDP (The United Nations Development Programme) 기획으로 출간된 것이며, 1999 책에서는 스티글리츠, 센 등 저명한 학자들의 글이 함께 수록되어 있다.

*별도 포스팅 "공공재 개념의 비판적 재구성을 위하여"와 같이 참고할 것.
* 일본학자 우자와 히로후미의 '사회적 공통자본' 개념도 같이 보는 것이 좋을 것이다.

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